Palavras-chave: Acordos de leniência; Monitoramento de compliance; Supervisão estatal; Enforcement; MPF; AGU.
A repressão à corrupção por parte do Estado tem se apoiado cada vez mais em acordos extrajudiciais que envolvem entidades jurídicas, como os acordos de leniência. Esses instrumentos permitem que as autoridades tratem casos de corrupção sem a necessidade de um processo judicial completo, economizando assim recursos. Além disso, garantem o pagamento de multas, a reparação de danos e, principalmente, a cooperação das empresas implicadas. Um aspecto fundamental desses acordos é a exigência de que as empresas implementem programas de compliance, que são considerados essenciais para prevenir a reincidência de crimes e promover mudanças duradouras na cultura organizacional dessas entidades.
Entretanto, a exigência de programas de compliance levanta uma questão crucial: como as autoridades públicas devem fiscalizar a implementação e a eficácia desses programas no combate à corrupção? Essa questão é relevante não só para os resultados práticos dos acordos, mas também para a credibilidade das instituições que os formalizam, a alocação eficiente de recursos públicos e a integridade do mercado de serviços de compliance.
Obrigações de Compliance e o Problema da Supervisão
Conforme apontado na literatura, organizações internacionais promovem a colaboração do setor privado no combate à corrupção, como evidenciado pelos Dez Princípios do Pacto Global da Organização das Nações Unidas, que afirmam que “as empresas devem combater a corrupção em todas as suas formas, inclusive a extorsão e o suborno” (Princípio 10). Programas de compliance que englobam controles internos, canais de denúncia, avaliações de risco e códigos de conduta são amplamente reconhecidos como ferramentas para reduzir os incentivos à prática de atos ilícitos. Diversas reformas legais em diferentes jurisdições têm incentivado a adoção desse tipo de programa e muitos países passam a permitir que promotores ou tribunais imponham obrigações que exijam das empresas a implementação desses programas.
Contudo, a eficácia desses programas não é garantida. Um programa de compliance bem-sucedido demanda investimentos contínuos, comprometimento da alta gestão e adaptação às peculiaridades de cada organização. Na ausência de uma supervisão correta, há o risco de que esses programas se tornem apenas estruturas formais ou simbólicas.
Quando os programas são impostos através de acordos extrajudiciais, a complexidade aumenta. As empresas passam a estruturar seus programas de compliance não apenas com base na legislação vigente, mas também atendendo a exigências específicas de autoridades estatais. Essas exigências podem variar desde monitoramentos formais e pouco invasivos até controles intensivos que duram por longos períodos, impactando a própria estrutura de governança corporativa.
Essas decisões não são apenas questões processuais; elas impactam a distribuição de custos e responsabilidades entre o setor público e o privado e influenciam se o compliance se torna um instrumento eficaz de transformação organizacional ou se mantém apenas como uma formalidade para o cumprimento de obrigações contratuais estipuladas no acordo.
Modelos Internacionais: Monitoramento Privado ou Controle Estatal
A experiência internacional ilustra dois modelos principais. Nos Estados Unidos, a supervisão do cumprimento das obrigações de compliance é frequentemente realizada por monitores independentes designados nos acordos, que atuam às custas das próprias empresas e reportam suas conclusões às autoridades competentes. Esse modelo tende a reduzir a pressão sobre os recursos públicos destinados ao monitoramento, mas suscita críticas em relação à transparência nos critérios de escolha e atuação desses monitores, os potenciais conflitos de interesse, os custos elevados para as empresas e a consolidação de um mercado de monitoramento ainda insuficientemente regulamentado.
Em contrapartida, a França adota uma abordagem diferente. A Lei Sapin II estabelece a obrigação de implementação de programas de compliance sob a supervisão da Agência Francesa Anticorrupção (AFA). Nos acordos de não perseguição, a própria AFA monitora a execução das obrigações por um período preestabelecido. Este modelo internaliza o controle e a supervisão dentro do Estado, favorecendo a acumulação de expertise institucional e promovendo maior padronização, embora exija um contínuo investimento em recursos administrativos e apoio político para manter sua eficácia.
Essas abordagens contrastantes levantam um dilema essencial: delegar a fiscalização do compliance imposto em acordos extrajudiciais a entidades privadas ou manter esse controle sob a supervisão direta das instituições públicas, o que implicaria na assunção de custos, responsabilidades e capacidade técnica pelo próprio Estado.
A Estrutura Brasileira de Fiscalização: Duas Lógicas Institucionais
A situação brasileira reflete bem essa tensão, especialmente em acordos celebrados em nível federal, considerando as práticas distintas do Ministério Público Federal (MPF) e da Controladoria-Geral da União (CGU).
Entre 2013 e 2021, diversos acordos foram firmados com base na Lei Anticorrupção, todos com a imposição de obrigações relativas à implementação ou aprimoramento de programas de compliance. No entanto, as estratégias de supervisão adotadas pelo MPF e pela CGU divergem significativamente.
Os acordos estabelecidos pelo MPF costumam prever obrigações mais amplas, exigindo planos de implementação, mas com menos detalhes substanciais. Muitas vezes, a fiscalização é delegada a terceiros, como monitores independentes, contratados e pagos pelas próprias empresas. Essa abordagem diminui a carga sobre o Estado, mas transfere custos para as empresas colaboradoras e favorece o crescimento de um mercado de compliance com padrões públicos ainda pouco definidos.
Por outro lado, a CGU adota uma abordagem mais direta e prescritiva. Seus acordos geralmente demandam relatórios periódicos detalhados, várias formas de avaliação dos programas de compliance e acompanhamento direto, em alguns casos, com visitas presenciais do órgão. Embora em certas situações haja o uso de terceiros, a supervisão se concentra na Administração Pública. Essa estratégia requer maior capacidade técnica e institucional, mas reforça a autoridade estatal e a coerência regulatória, exigindo, por outro lado, mais recursos do Estado.
Por Que a Estruturação do Monitoramento Importa?
A maneira como o monitoramento é estruturado transcende questões técnicas; ela impacta a alocação de custos entre as empresas e o Estado, o desenvolvimento do mercado de serviços de compliance, a qualidade e eficácia dos programas implementados e, em última análise, a confiança pública na política anticorrupção.
Embora terceirizar a supervisão possa parecer eficiente em um primeiro momento, isso pode aumentar os custos suportados pelas empresas e exigir a definição de padrões mais claros e rigorosos para os responsáveis pela supervisão terceirizada. Em contraste, a internalização do monitoramento requer um maior comprometimento de recursos e habilidades institucionais do Estado, mas tende a fortalecer a legitimidade, a consistência e a coerência da ação pública, sempre que for implementada de forma eficaz.
À medida que mais nações adotam acordos extrajudiciais como pilares de suas estratégias anticorrupção, a experiência do Brasil oferece uma lição significativa: a eficácia das obrigações de compliance está intimamente ligada à qualidade dos mecanismos de supervisão, que variam consideravelmente entre as atuações do MPF e da CGU, resultando em diferentes custos e benefícios em cada arranjo institucional. Independentemente do modelo escolhido, garantir que esses mecanismos promovam mudanças estruturais reais, e não apenas conformidade superficial, deve ser uma prioridade para as políticas públicas, as autoridades de controle e a sociedade civil.
Referências:
VIOL, Dalila Martins; PIMENTA, Raquel de Mattos. Monitoring compliance mandates in anti-corruption corporate non-trial resolutions: different strategies as illustrated by the Brazilian authorities. In: THE ROUTLEDGE HANDBOOK OF ANTI-CORRUPTION RESEARCH AND PRACTICE. Abingdon: Routledge, 2025. p. 153–174. Disponível em: https://doi.org/10.4324/9781003303275-12. Acesso em: 24 abr. 2026.
